随着农村经济体制改革的不断深入，农村劳动力剩余和转移的矛盾日益尖锐，引起了社会各界特别是党政领导的普遍关注。在新旧世纪交替之际，研究和探寻当前农村剩余劳动力的转移问题具有重要意义。本文通过调查点和全面统计的资料, 对当前农村劳动力剩余和转移特点、作用及存在问题进行分析研究，以探寻合理配置农村劳动力的基本对策。
    一、农村剩余劳动力转移特点及存在问题：
    （一）农村剩余劳动力转移特点
    目前农村的劳动力转移状况怎样呢？以福鼎市为例，1999年全市农村劳动力总数为227792人，其中已转移到非农产业的有85422人，占农村劳动力总数的37.5％， 比全省平均转移水平38.2％低0.7个百分点。
    从转移行业看：转移到第二产业的占转移劳动力总数的40.2％，转移到第三产业的占59.8％。农村劳动力从事的产业结构也随之发生变化，一、二、三 产业的从业比重从1998年的76％、11％、13％变为1999年的71％、15％和14％。
    从区域分布看，转移的劳动力仍是以省内转移为主，调查表明，省内转移的劳动力占转移总数的90％，其中有28.3％的是在本乡镇内发生转移，表明农民“离土不离乡”的就业观念仍需改变。
    按性别分布看，有35.7％的男性和23.3％的女性发生了转移，其男女性别比例为2:1,女性的比重1999年比1998年提高6.4％。
    从文化素质看，初中以上文化程度的转移劳动力占转移总数的60％，文化程度高的农村劳动力接受新知识和新技术的能力较强，较适合从事于含有一定技术含量的二、三产业，且他们人均工资和劳务收入为5235元，高出初中以下文化程度转移劳动力收入的21％。
    从是否受过专业培训的角度看，有37％的转移劳动力受过各种专业培训，学有一技之长，很快适应了企业各种技能技巧，深受企业老板的欢迎。
    （二）农村劳动力转移中存在问题
    １、农村劳动力转移具有一定的盲目性。农村劳动力市场化程度比较低，管理无序，通过政府或有关部门有组织方式转移的劳动力只占外出劳动力的18％，而有43％的劳动力是通过亲友介绍进行转移，有39％的劳动力转移是自发的，具有很大的盲目性。
    ２、转移劳动力引发的社会治安案件增多。随着转移劳动力的增多，他们中间的犯罪分子不断增加，犯罪率逐年上升，已大大超过居民的犯罪率，且危害性更加趋于严重。在重大走私、拐卖人口、卖淫、抢劫等案件中，农村劳动力都占有相当大的比重。近年来省内外发生的一些恶性抢劫、杀人案，大多由农村流动人口所为。还有外来车辆造成的重大死亡事故、农村流动人口引发的火灾等，这一切都给当地的经济发展环境及市民生活安定带来了一定的影响。
    ３、稳定性的转移难于形成。转移成为转工不转业，名为转移实为转工，使生产难于形成专业化，限制了扩大耕地规模经营的速度和农业规模经济的运行，制约了农业效益的提高。
    二、制约农村劳动力转移的因素：
    １、转移后劲不足，制约着农村劳动力的转移。
    由于现期城镇正考虑下岗职工的再就业问题，削弱了对农村劳动力的接纳,引起了1997 年以后转移速度大大减慢，加上每年自然新增劳动力，更加大了转移的压力，如此发展下去，劳动力的转移幅度就会停滞不前，难于上升。
    ２、城市劳动力市场的双重性, 制约着农村劳动力的转移。
    城市的劳动者在不同单位尤其是不同所有制性质单位之间的流动困难重重，其中既有政策不完善的因素，也有劳动者观念上的原因；为解决自身就业压力，城市的许多职业岗位对没有本地户口的外来劳动力而言是不可能进入的。如北京市曾明确规定限制使用外地务工人员的行业和工种，连商业企业营业员都被列为限制使用外地务工人员的工种。深圳则实行按比例就业的办法，要求用人单位招用员工时，应本着“先市内、后市外”的原则，优先招用本市居民；未达到规定比例的用人单位，不得新招劳务工；超出比例部分的原有劳务工，合同期满后不得续用。这带来相应的两个问题：
    一是在有本地户口的劳动者之间因单位性质不同而形成二元市场；二是在有本地户口与无本地户口的劳动力之间形成另一种二元市场。城市劳动力市场的这种“双重二元结构”格局，既不利于人力资源的优化组合，又不利于增强劳动力市场的竞争程度。
    ３、农村劳动力进城成本高,制约着农村劳动力的转移。
    目前，农民要取得城市永久居留权，必须支付城市土地使用费、城市基础设施建设费、城市就业安置费等。由于这个原因，许多外出打工时间较长者，积累了一定的资本后，往往选择回故乡。这种转移(又称为候鸟型转移)虽然有其积极的一面，如可以带动故乡的经济发展，但其弊端亦十分明显。
    一是“候鸟型”转移不利于输入地区劳动熟练程度的提高。目前，转移出去的农业剩余劳动力主要从事劳动密集型工作，这种工作与高新技术行业的工作有很大不同。高新技术行业主要依靠工程师，而劳动密集型行业则主要依靠劳动熟练程度、熟练工人。由于不能定居下来，许多打工数年、熟练程度较高的民工往往回家乡。
    二是“候鸟型”转移加重了交通运输压力、增加了民工成本的费用支出，还不利于输入地区的社会治安。由于不能定居下来，许多民工很难融入当地社会，增加了冲突与犯罪的概率。有鉴于此，民工输入地区应尽量降低熟练工人定居下来的成本。
    ４、城市“硬件”设施缺乏配套，制约着农村劳动力的转移。
    农业剩余劳动力转移的一个重要途径是流入大中城市和沿海发达地区。如果一个城市仅仅根据有本市常住户口的人口数来规划城市的发展，而将外来人口排除在规划之外，那么将来必定会出现基础设施严重不足的的局面。
    除住房外，外来人口面临的另一个“硬件”问题是子女上学难。目前这些儿童入托、上学的主要途径有两个：一是进入城市体制内的幼儿园、学校；二是进入针对外来人口兴办的幼儿园、学校。前一个途径“门槛”太高。一般外来民工承受不起高昂的“赞助费”、“借读费”。后一个途径不被城市政府的职能部门承认，没有取得合法地位。前几年，有的地方出现过专门为民工子弟服务的学校，但被当地政府的教育行政管理部门以不符合当地办学标准为由，予以关闭。更多的儿童则处于失学状态。如果这部分儿童在城市得不到适当教育，不仅将影响他们今后一生的发展，而且将形成一个特殊的人群，不利于提高城市人口的整体素质。
    ５、农村城镇化进程过于滞后，制约着农村劳动力的转移。
    农村城镇是农村工业和人口集聚的重要载体，城镇化进程和工业化进程与农业剩余劳动力的转移具有密切的关系。资金短缺以及就地办厂，就地转移的思路，是我国农村城市化进程缓慢的重要原因，首先，它不利于工业规模集聚效应的发挥和基础设施、土地资源的合理利用；其次，它不利于第三产业的发展，从而会减少劳动力向第三产业转移的机会；再次，它不利于转移劳力从土地上彻底转移出来，尤其在现行城乡不同的就业、户籍、福利保障等体制条件下，农业转移劳力如果长期不能改变其农民身份的话，则会给社会留下不稳定的隐患，一旦有条件，这种隐患，诸如“逆流”、“盲流”，甚至更为剧烈的冲击流便会经常触发。
    总之，九十年代农业劳动力的转移实践告诉我们：农业剩余劳动力的不断转移，对农村经济发展，特别是对农民收入的提高，具有明显的推动作用，但是这种转移的基础并不坚实，转移具有一定自发性；依赖于非农产业，特别是农村工业的外延扩展；转移劳力基本是分布在乡村，进城不易，离农也难，具有转移不彻底的痕迹。此外，由于农业劳动力自然增长量大于转移量，因而进一步推进农业剩余劳动力的转移仍将极其紧迫。
    三、农村劳动力转移对策措施
    １、调整优化农业产业结构，拓展新的农业领域。
    我市农村自然资源丰富、潜力巨大，因此农村劳动力转移应以在农业内部消化的基础上，大力发展食用菌、林竹业、茶果业、畜牧业、特色养殖业和建立多层次的庭院经济，把富余劳动力引向荒山、草地、水面、河滩等新的农业领域。通过大力调整农业产业结构，强化薄弱环节，拓展新区域、新产业、新行业来转移劳动力。
    ２、加快农村二、三产业的发展步伐。
    我市第二、三产业就业比重偏低，从农村来看更是如此，1999年福鼎市农村三次产业的劳力分布为71:15:14。第二、三产业从发展看是较能容纳劳力的产业，因此，今后农业的劳动力能否继续实现较大规模的转移，很大程度上要取决于第二、三产业的发展。就农村而言，首先是要在广大农民中进一步树立社会分工与商品意识，观念的转变必须建立在大力发展商品经济的基础上；其次，要继续加强农村社会化服务体系的建设，使产前、产后的各项服务专业化、规模化，而不是都由农民一家一户自己来解决；再次，要加强农村集镇建设。农村集镇建设要同农民迁移适当结合起来，以避免集镇布局过于分散，形不成中心的状况。
    ３、构造城乡统一的就业市场。
    目前看来，劳动力的全国统一市场发育程度很低，地区之间、不同所有制企业之间和城乡之间的劳动力资源配置还受到许多非价格因素的制约，劳动力的边际生产率差异很大。在构造城乡统一的劳动力市场方面，应采取以下措施：
    ①加快城市部门劳动就业制度的改革，提高城市劳动力市场的发育程度，实现用人单位与劳动者双向选择。这是破除城乡劳动力市场分割的必然要求。
    ②不断完善农村劳动力的流动机制。其核心是建立有调控的劳动力市场，改变农村劳动力要么停滞在农村，要么盲流到城市的无序状况。为此，要疏通流动渠道，灵活控制闸门。首先，要把农业劳动力的转移纳入国民经济或地方经济的宏观发展计划中，这并不意味着要求国家来承揽农村的就业任务，而是要求国家和地方政府在制定经济发展计划时，要考虑农村劳动力转移的影响和作用。其次，为了使国家和地方政府能更好地掌握、调控农业劳动力的转移进程，应进一步发展地方性劳务市场，并在此基础上相应建立和完善劳务监察、服务中心和全国性信息网络，以克服干预的生硬性和流动的盲目性。还可以通过区域合作等方式沟通需求市场与供给市场，劳动力市场的行政管理部门在这方面应大有作为。
    ４、加快农村城市化的进程。
    加快农村城市化进程是至关重要的，它不仅有利于第三产业的发展，而且对于整个国民经济的空间布局，如农村工业的相对集中，农村土地资源的合理利用，都会产生积极的影响。其主要的思路是：把城市发展的重点放在控制现有大城市的发展规模，发展中小城市和中心集镇，城市的建设与发展要改变完全由国家包揽的办法，要走国家、地方政府、农村企业和农民共同出资，共同建设与发展城市的路子，特别要提倡走农民进城、农民建城、农民管城、农民兴城的路子，使城市容纳更多的转移劳动力。
    福鼎可算是一个小城市，现在问题是如何提高层次、加强城市建设、加速城市的经济发展。把小城市变为中等城市，小集镇变为大集镇。根据我市地处福建省东北部，与浙江交界，西北与柘荣、霞浦相邻，东临大海等有利的条件下，今后的发展可以把现有11万多人口发展到16－19万人口的城市；把秦屿、点头、白琳等基础较好的小集镇建设成几万人的大集镇，根据地区分布，再建几个集镇，初步建成以市区为中心、重点镇为区域经济次中心、各具特色的小集镇和新村的多层次城镇体系。城镇经济的发展必然扩大了吸收劳动力场所，农业剩余劳动力就业易为城镇所吸收，随着农业生产率的提高，机械化的发展，就有更多的人口进入城市，相应地又促进了城市的发展。
    ５、把外来工对住房、学校等设施的需求纳入城市整体建设规划。
    各地政府应在对这些外来人口的管理中将服务与管理紧密结合，把外来人口视同常住人口对待，积极为他们服务。特别是要把外来工对住房、学校等设施的需求纳入城市建设规划。在这个问题上，各政府部门一定要转变观念，不能把外来人口视作包袱。外来人口在流入地工作和生活中最感困难的莫过于住房问题。一些地方针对外来人口租住私房条件差、房租贵、住地分散、管理难的实际，多方筹集资金兴建外来人口居住点。建设外来人口临时居住点，将为合法务工、经商的外来人口工作和生活创造一个良好环境，为加强外来人口有序管理探索一条新路。厦门、北京等地虽然目前只能为极少数外来人口提供合适住房，但这种做法是一个良好开端。
    除住房外，对于外来人口的子女上学难问题，流入地政府应当采取适当措施，以充分利用城市现有教育资源、降低外来人口进入体制内幼儿园、学校的门槛；制定符合外来人口经济实力的办学标准。
    ６、妥善解决进城民工的社会保障和户籍问题。
    进城民工中,有一部分若干年后会回原籍,承包地是其最后的生活保障。但也有一部分人、特别是一些年轻女性的转移具有不可逆性，不可能再回到农村。对这部分“沉淀”下来的转移人口，无视其今后的生活保障问题是不现实的。应根据不同情况，采取不同的养老、失业和医疗保险制度。对那些在非正规部门就业的劳动力，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保障。对那些在正规部门就业、签定劳动合同的劳动者，应纳入社会保险覆盖范围，就业单位应在支付工资报酬之外为这些流动性极高的劳动者缴纳社会保险统筹费。
    一个需要研究探索的问题是，可考虑采取措施，将解决进城民工对原有社区资产的分享，与解决他们进城后的社会保障问题结合起来。具体办法是，成立专门针对进城民工的社会保障体系，由这种社会保障体系对进城农民在原社区所拥有的农地经营权、非农资产进行集中托管。托管者一方面将这部分农民的土地经营权集中起来，以招标的方式出租给规模经营者；另一面经营好集中起来的非农资产。托管者以所取得和租金收入、红利收入，支付进城农民的社会保障费用。这类似于目前发达国家的共同投资基金、养老基金等。这种结合的条件是成熟的：首先，土地承包期延长30年不变、30年以后也没有必要再变的政策，使土地承包权具有物权的属性；其次，股份合作制等制度创新，为社区非农资产的分割和人格化提供了成功经验。实现这种结合，不仅进城民工的社会保障提供了资金来源，而且可以解决土地规模经营和耕地撂荒问题。许多已有稳定的非农就业机会和非农收入来源的农户，之所以缺乏转包土地的积极性，宁可粗放经营甚至撂荒，主要是这部分已经非农化的农民不能进入城市部门的社会保障体系，不愿脱离与原社区的关系。这样，农业经营规模难以扩大、农业竞争力难以增强。实行土地集中托管后，就可以解决这些问题。
    另外还要实施较为宽松的户籍管理制度。不仅县及县以下城镇户口要放开，大中城市也要创造条件让那些已连续进城务工经商多年的劳动者能定居下来。在户籍制度改革过程中，要尽量降低农业劳动力定居下来的成本。
    ７、实施人才工程战略，提高劳动者素质。
    提高劳动者素质是转变经济增长方式的内在要求，它对于提高其他生产要素的使用效率，促进产业结构的合理化，迅速提高劳动生产率等都具有十分重要的作用。劳动者作为科学技术的载体，其文化知识水平、专业技术水平的高低，主要取决于受教育程度的高低。
    ①应把普及基础教育放在教育发展战略的首位。积极推行9年制义务教育，重点发展中等教育； 教育要注重面向农村，政府教育投资的方向应向农村倾斜；要加强农村师资队伍建设，提高师资队伍自身素质，提高教学质量。
    ②要把发展农村职业教育作为教育发展战略的重点。农村职业教育应包括从对农村劳动力的业前培训、专业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训。政府各主管部门、行业组织、生产单位，应根据需要举办或联合举办或委托大专院校举办职业培训。对在岗人员、准备上岗人员、转业转岗人员、学徒等进行职业培训。今后，各行各业应建立持证上岗制度，规定没有取得上岗证资格的不能上岗就业。
    
           课题指导：福鼎市统计局 张孙华
           课题组成员：福鼎市农调队 范牡丹　汪东勇　杨小燕